措置制度とは、措置権者の行政が職権で必要性を判断し、サービスの種類や提供機関を決定し、社会福祉施設・サービス提供者に委託する事で、利用者の施設入所や、その他の福祉サービスを行うのが一般的であった。

措置制度は、機関委託業務という枠組みの中で行政が直接的に対象者の生活を保持し問題状況に介入する事で公的責任を明確にし、国が直接その責任を果たしていた。しかし、公的責任は明確であったが、サービス利用に関する権利関係に着目した場合は、利用者と措置権者、措置権者と受託事業者との二系統に分かれて、福祉サービス利用者と提供する受託事業者との関係では、直接的な権利義務関係は明確ではないといった問題があった。
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