大化改新にはじまり、大宝律令の制定施行によって確立された律令国家体制は、大化前代の体制に対して、その私地私民を廃して公地公民とするものである。その原則の上に戸籍、計帳制を通して公民を直接支配し、班田収受制の施行のもとに、祖庸調雑徭等の租税を収取しようとする天皇を中心とした中央集権的官僚制国家体制であった。
７１１年、親王以下豪強の家が多く山野を占拠し、百姓の業を妨げることを厳禁するとともに、初めて空閑地開墾について「国司を経て、然る後に、官の処分を聴け」と令しており、この年に国司以外の一般墾田が公的、制度的に認められ成立した。以後、７２２年には国郡司によって、１０日を限度とし、糧食を支給するといった条件のもとに、人夫を差発し、良田百万町歩を開墾しようとする百万町歩開墾計画が発布される。一方水田を中心とした墾田法については７２３年「頃者百姓漸多、田池窄狭」という理由により、新たに溝池を造って開墾した場合には三代、旧溝池を修復して開墾した場合には一身といった期限付き私有を認めた三世一身法を令した。この法については、一般に前年出された百万町歩開墾計画の修正法とする見解がある。この百万町歩開墾

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