日本の社会福祉は１９４６年、ＧＨＱによる社会救済に関する覚書によって示され、生存権及び国民生活の社会的進歩向上に努める国の義務、公の財産の支出、利用の制限（憲法第25条、第89条）に規定され、国の基盤として形成された。

　措置制度においては、措置権者である行政機関が措置を福祉サービス提供者（施設や事業者）に委託することで福祉サービスを利用者に提供することが一般的であった。行政が直接的に対象者に生活問題状況に介入することから、公的責任は明確であったが、サービス利用に関する権利関係は利用者と措置権者、措置権者と受託事業者との三系統になっており、直接的な権利義務関係がわかりずらいものであった。

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